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厉以宁:中央不能随便兜底“地方债”

发布时间:2015-03-23 11:19:39 来源:学习时报     点击次数:

 

编者按:今年两会,地方债纳入预算第一次写进《政府工作报告》,防范和化解政府性债务特别是地方政府性债务风险成为热点话题。地方债第一次写入《政府工作报告》释放了什么信号?如何厘清对地方债的错误认识?新的地方债置换计划是否会对经济造成冲击和影响?经济新常态下,中国经济新的增长点在哪里?就这些问题,本报记者专访了全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁。

 

记者:3月5日,国务院总理李克强所作的《政府工作报告》首次提到地方财政赤字数据。而与此同时,提请十二届全国人大三次会议审查的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》中,地方债务与赤字也占据了重要篇幅。您认为这释放出什么信号?

 

厉以宁:从中央释放的这些信号可以看出,地方债务是可以存在的,并不是要一概加以否定。这里关键是要考虑三个问题:一是借的钱有什么用,二是能不能让这些钱真正用到实处,三是借的钱怎么还。

 

客观来看,现在的地方债务很多不符合这三个条件。有些地方领导为了使自己的GDP增大,不顾一切搞一些项目。有的项目建成以后,就变成污染型项目,破坏生态环境;有的项目建成以后,跟原来的预料是不一样的,是赔钱的项目,老百姓的生活也没有得到改善。最要紧的还是第三个问题,原来地方想通过卖土地还债,但是土地不能卖了怎么办,土地卖的钱不够了怎么办,这其中还会出现很多管理不善,甚至贪污、受贿等各种各样的问题。所以老百姓对地方债务形成一种不好的看法。这才是问题所在。

 

既然地方债客观存在,面对地方债今后怎么办?首先要符合法律。地方发债要根据《预算法》进行监督,而且还要有一套程序。这套程序如果能符合的话,经过各种审查,地方政府应该受到约束,受不到约束是不行的。

 

另外,靠什么还是个大问题。很多地方政府当时借钱就没准备还,总以为中央政府能兜底。中央这次表现出“铁石心肠”的态度,也是在提醒地方政府,今后地方举债一定要规范化,严格审查、严格核算、用到实处。

 

记者:当前,地方政府对负债存在哪些认识上的误区?

 

厉以宁:目前,地方政府负债分三种形式:第一种是银行信贷。政府钱不够,让银行贷款支持。第二种是发行债券。地方政府付债券。第三种是信托融资。建成的项目中有些可以转卖出去,钱就可以收回来。三种方式都可以做,不能说哪种形式是最好的,要根据实际情况来看。

 

我经常到地方去,了解地方政府存在两种错误认识:第一种想法,是认为政府贷款是为公的,是把地方经济发展上去,如果追查,地方官员没从中捞任何一笔钱,债务多大就无关紧要了。

 

至于说客观形势变了造成负债,只是当时对形势估计不足,并不是由政府主观造成的,比如有的省大建钢铁厂,现在产能过剩,需要拆掉很多厂。像这种账就是坏账。

 

项目为什么赔钱有各种原因,很复杂。比如,当初拟定项目时不知后来形势的变化。地方搞项目时,认为反正是国家的项目借来的钱,花钱大手大脚。还有一点,缺乏人才。原来的干部不懂做企业,按照过去的政府投资做而造成项目亏损。

 

第二种想法,是相信中央会兜底。我在一些地方与干部谈到这个问题,大都存在这种想法,认为中央肯定会兜底的。债务再大,如果没有贪腐问题,拿地方也没办法。即使中央不兜底,有的地方政府认为我们有矿山、有土地,怕什么。这都是当前存在的一些错误认识,是必须要认清的。

 

在美国也有地方债。比如美国的底特律城市都破产了。如果是联邦制的国家,中央不管地方财政,地方政府破产就破产了。中国不是联邦制,不会有地方政府破产,以致造成地方政府的依赖思想,现在是跑项目,将来是跑债务。所以说,在中国的体制下,必须明确,中央不能随便兜底,也不能为所有的地方债务兜底。中央即使需要兜底,也一定要经过严格的审核程序,不能随便说了就算了。

 

另外,还有一条一定要明确,地方的主管官员要实行终身负责制。如果在任时有债务一定要追究责任,调走前一定要审查弄清楚。不能升了官离开当地债务就不管了。

 

记者:财政部副部长朱光耀提出,国务院已明确批准一万亿地方债置换计划,相对于地方债规模来说,可能不会满足地方需求。根据目前财政部部长楼继伟所言“开前门堵后门”的计划,有两种途径,除了置换,还有发债。债务发行是否会对已经面临下行压力的中国经济造成冲击?

 

厉以宁:地方债劵多少,什么时候卖,利率多高,什么时候开始还,等等,这些在国外是非常严格的,而且必须在债券市场上卖。但是我国真正发行地方债券还不多。很多都是经过银行担保,这种情况问题比较大,是计划经济下的办法,不是市场的办法。发债券是市场的办法。

 

用市场作担保,这样做肯定会对中国经济造成大的冲击和影响。银行也叫苦。前几天开会中国建设银行行长张建国说,银行也是弱势群体。当时大家都笑了。其实,张行长说的主要是银行自主权的问题。政府让银行给某个企业贷款,银行明知不行,但不贷款有可能把官都撤了。银行认为没有自主权顶不住官,所以才有“弱势群体”的说法。

 

至于这种发债的形式对经济的冲击能大到什么程度,这不好说。各地原来的基础不一样,使用的方式不一样,项目的好坏也不一样,所以很难讲。最好的办法是参照国外城市的一些经验,用公共投资基金的办法,成立公基金,由基金发债券,或者引入一些民间资本,通过大力发展农村金融,来解决资金问题。在这个过程中,要将项目公开,比如,这笔钱是准备修建发电厂的或修建城市的各种项目,信息公开透明。如果支出全部公开,市场运作非常清晰,全部市场化运行,从这个途径融资,就能起到非常好的效果。现在,我们还没做到这一点。

 

记者:经济新常态下,中国经济新的增长点在哪里?

 

厉以宁:中国经济从过去的高速增长逐步走向中高速增长,很多产业要不断升级,需要寻找新的动力,目前,数量规模的扩大、投资的驱动,已不能适应新的情况。那么,在这种经济新常态下,我国经济新的增长点在哪里呢?我认为有四个。

 

一是将结构调整做好,大力发展高新技术。光调整、关停并转不建新的不行。通过高新技术开发,必定有成果涌现出来。二是要靠大众创业、万众创新。靠广大人民的创新精神、创业活动促进大家观念上的转变。不要寄希望创业全部都有成果,没有成果不等于不搞。今后经济增长的动力来自人民的创造力。三是要抓农业。农业是基础,大力发展农业既是确保农村稳定,也是增加农民收入的办法。抓农业,要让农民有好的收益,必须要推进产业化,提高总体效益。四是要推进基础设施的投资,港口、“一带一路”的配套设施建设,也包括与“一带一路”沿线国家的相互投资、贸易等方面,带动基础设施建设。过去,我们以为从连云港上陇海线,直奔中亚到欧洲,是最好的通向中亚、东欧、西欧的路,但是我最近到重庆考察,发现重庆能够发挥重要作用。重庆依靠长江黄金水道,由一万吨的船走水路,然后从重庆装火车奔兰州,比陆地运输运费省好多。这表明,利用长江水道,向成都、西安、重庆、昆明这一四边形辐射,往西北、西南开发,非常有潜力。交通建设、港口建设、“一带一路”等都搞起来,会拉动经济发展。当然,靠单一的带动是不行的,要这几个方面共同推动,尤其是发展新兴产业,推出“中国创造”的新产品、新设备、新工艺,这样才能真正形成新的增长点。(记者吕红娟)