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找到自然资源管理的平衡点才是要害所在

发布时间:2014-09-26 12:02:21 来源:上海证券报     点击次数:

 

据报道,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民上周末在莫干山阐释中央生态文明制度体系框架时透露,按照十八届三中全会提出的建立涵盖源头、过程、后果整个过程的生态文明体制的要求,对自然资源的管理,也将建立类似“国资委”那样的管理机构,构成生态文明体制改革的基本框架。至于如何建还在研究和讨论中。

 

有关建立统一的管理机构,将自然资源纳入统一管理范畴的话题,早在若干年前就已有过争论。有观点甚至认为,应当将自然资源等一并纳入国资委统一管理。否则,以现有的国有资产管理架构,实质涵盖的范围还是非常窄,也不利于管理制度和体系的统一与规范。

 

从理论上说,将所有国有资产都纳入到统一的管理范畴,是合理的,也是行得通的。但是,从当下的实际环境来看,显然是不具有可操作性。很多人将新加坡的淡马锡公司作为学习借鉴的主要目标,笔者在此坦率说一句,这样的主张事实上是对国情不够了解的表现。新加坡毕竟是个仅700多平方公里面积、500多万人口的袖珍城市国家,在某个城市或省份借鉴新加坡的做法或许很有意义,而就全国范围而言,我国有如此规模庞大的国有资产,将其全都纳入一个部门来管理,不仅从日常工作角度来看不可行,从体制管理监督等方面也不可行。

 

那么,这是否意味着对包括自然资源在内的国有资产就必须分散在各个政府职能部门呢?毫无疑问,那也是不合适的。关键在于,如果对国有资产管理,过多地强调设立专责机构,而不从体制和机制的改革上去下大功夫,最终,生态资源管理就有可能变成部门与部门之间权力的争夺场,不仅无法达到国有资产管理的目的,甚至可能会造成更大的混乱。

 

现行的国有资产管理工作,实质已陷入了这样的状态。在十八届三中全会早已做出决定,国有企业改革大方向已明确的情况下,为什么国有企业改革方案却迟迟不能露面?笔者以为,很关键的一条,就是政府职能部门之间的认识难以取得一致,各方都在强调本部门利益的重要,强调如何强化本部门的职能。殊不知,自然资源管理,要比一般的国企管理难度更大,涉及的政府职能部门、范围等也更广泛。如果真的成立一个类似“国资委”这样的管理机构,且不说别的,首先会使现在许多还能够勉强承担的职能和责任被悬空,相关职能被弱化,很多矛盾和问题也会因此而迅速爆发,最终使这项改革退回到原点,最终使这个机构变得有名无实。

 

所以,是否组建生态资源“国资委”这样的机构,本身并不重要。重要的是,如何先按照自然资源管理的要求,学习借鉴国外的先进经验,把各项制度建立起来,把体制机制完善起来。从资源管理、资源开发、资源利用、资源保护、资源利用效率评价、对资源破坏的行为如何处置等方面,都建立比较完善的制度体系,都有具体的可评价考核的工作体系与工作标准,都具有可操作性。

 

也许有人会说,现行条件下有关国资管理的各项制度还是比较健全的,从土地到海洋,从矿产到天然气,从海水到淡水等,都有具体的管理制度与体系。所以频频出问题,就是因为职能分散在不同部门。对此,笔者要反问的是,难道不同的部门可以执行不同的制度吗?难道这些制度只有在管理纳入一个部门以后才能得到执行吗?显然,问题的要害不在职能分散在多少部门,而在于制度的执行力太弱。只要执行力不强,即便将所有权力都集中到一个部门,仍然会出现各种各样的问题,就像现在的国有资产管理一样。

 

对自然资源管理来说,首先需要解决的就是制度的建立,就是先扎好制度的篱笆,让自然资源管理不要在制度层面就漏洞百出。在此基础上,再来研究解决自然资源管理的体制问题。体制问题,最核心的内容是政府与市场的关系。因为,市场需要自然资源,特别是土地等资源,更是市场的紧缺资源。如果政府对这块工作抓得过紧,而不发挥市场对资源配置的决定性作用,就有可能影响经济发展,影响社会稳定。反之,如果政府放任不管,又可能造成自然资源的严重浪费和流失,使自然资源的保护与利用失控、效率大大下降。

 

所以,如何在自然资源的管理问题上找到一个平衡点,既能发挥市场对资源配置的决定性作用,又能体现有形之手的作用,让自然资源管理、开发、利用、保护等不脱节,就成了自然资源管理体制建立最核心的问题,也是必须尽快解决的问题。而恰恰是这个最核心、最重要的问题,由于各方对自然资源保护与利用的认识不足,或者在这方面的制度不健全,被严重悬空了,最终导致“九龙治水”的格局。

 

因此,话说回来,笔者并不反对建立类似于“国资委”的机构,但前提是,首先必须在制度和体制层面有一个相对统一的思路和想法。想一想,国资委建立至今已经十多年了,可仍然还没能将相关职能统一起来,仍然在部门之间转悠来转悠去。如果将自然资源统一到一个具体机构当中,没有制度和体制的保障,情况会如何,简直不敢想象。更何况,很多自然资源还涉及中央与地方的关系,协调起来难度超大。

 

从现实出发,比较理想的做法是,笔者以为是先在制度层面达成共识,将规范自然资源管理的各种制度先建立起来。然后抓好体制的建立与完善,处理好中央与地方、眼前与长远、政府与市场的关系,在此基础上建立一种有利于自然资源管理的体制和机制。到了那个时候,再考虑设立机构不迟。且这个机构,必须具有对自然资源管理的足够权力、义务与责任。

 

来源:上海证券报 作者:谭浩俊